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    王海军:新时代我国特约监察员制度的设立与优化

    作者简介

    王海军,大润发888习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员、大润发888党史党建研究院研究员、中国大润发888教授、博士生导师,中国音乐学院特聘教授

    摘要 特约监察员制度是新时代以来以习近平同志为核心的党中央深入推进国家监察体制改革、坚持和完善党和国家监督体系的一项重要决策部署,体现了纪检监察机关的重要责任担当。为摆脱新时代特约监察员制度实践困境,助推其高质量发展,要搭建形式多样的活动平台,创新工作机制,更好地推进当前民主监督制度的发展。同时,特约监察员要当好人民的“裁判员”和“监督员”,纪检监察机关要增强被监督意识。

    【关键词】特约监察员 制度设计 监督

    制度是国家之基、社会之规与治理之据,重视和加强制度建设是建党近百年来我们党的优良传统和政治优势。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深入推进国家监察体制改革,突出亮点之一是建立特约监察员制度,这是坚持和完善党和国家监督体系,在当前反腐新形势下强化对权力运行制约和监督的一项重要决策部署。特约监察员制度是我国当前民主监督的重要制度创新,实现了对公权力监督的全覆盖。作为强化党和国家自我监督的一项重要制度设计,特约监察员制度体现了纪检监察机关对党负责和对人民负责的有机统一,及“正人必须先正己、打铁必须自身硬”的重要责任担当。

    特约监察员制度是党和国家推进自我革命的重要制度设计

    特约监察员制度是我们党实现自我净化和自我完善的重要举措,要推进国家治理体系和治理能力现代化建设,必须健全权威高效、全面覆盖的监督体系,这也是完善中国特色社会主义监督制度的题中之意和必然要求。

    特约监察员制度是国家监委增强自身“免疫力”,健全监督机制的重要体现。一个国家的监督体制,同这个国家的国情密切相关。特约监察员制度是在推进我国民主政治建设过程中健全监督机制的客观需要,体现了我国监督制度的独特优势。习近平总书记指出:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”建立特约监察员制度是落实我国宪法、监察法和党内法规有关规定,对纪检监察机关实施有效监督的重要体现。根据2018年十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案和《中华人民共和国监察法》相关规定,国家监察委员会由全国人民代表大会产生,“对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督”。明确“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”,监察人员必须“自觉接受监督”,“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式,加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督,建设忠诚、干净、担当的监察队伍”。2019年1月,中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定,纪检监察机关“自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保权力受到严格约束,坚决防止‘灯下黑’”。根据《中华人民共和国监察法》及党内法规颁布的有关规定,建立特约监察员制度势在必行。2018年12月,中央政治局举行第十一次集体学习,习近平总书记强调“要规范和正确行使国家监察权”。为此,把建立特约监察员制度作为深化国家监察体制改革一项重要内容,就是要“建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制和严肃的责任追究机制”,最终形成良好政治生态。

    特约监察员制度是对多年来监察机关特邀监察员工作好经验好做法好传统在新时代的创新发展。善于总结和借鉴经验,是我们党的一项优良传统。早在新中国成立之初,监察部就建立了自上而下的检查与自下而上的监督相结合的监察制度,并专门成立了人民监察通讯员小组。改革开放以来,由于人民监察通讯员小组不能满足新形势发展需要,聘请特邀监察员提上日程并成为一项重要制度规定。1989年5月,原监察部印发《关于聘请特邀监察员的几点意见》,开始建立并实行特邀监察员制度。同年12月,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定:“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。”后来又相继公布《监察部聘请特邀监察员办法》《监察机关特邀监察员工作办法》等,从实践中进一步丰富和完善了特邀监察员制度。自1989年原监察部建立特邀监察员制度到2018年中央纪委国家监委决定建立特约监察员制度,特邀监察员工作已走过30多年发展历程。我国监察体制改革的实践充分证明,特约监察员制度具有全面、立体监督的特点,是对人民监察制度的深化与发展。今后特约监察员制度在新形势下依然要长期坚持,既要延续以前的好经验好做法以保持监察工作的连续性,更要注重在当前推进国家治理体系治理能力现代化建设过程中的创新发展,从而更好地推动纪检监察工作的规范化与法治化。

    特约监察员制度是党的十八大以来深入推进纪检监察队伍建设的新要求。为适应全面从严治党新形势,中央在党的十八大以来十分注重强化国家监察,强调要对公权力实施有效监督。2017年党的十九大提出“构建集中统一、权威高效的国家监察体系,把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条,着眼点就是构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力”。党的十九大以来,国家监察体制改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革在实践中不断深化。十三届全国人大一次会议组建国家监察委员会,国家监察委员会与同级纪律检查委员会合署办公,成为对公权力最直接最有效的监督者,在制度设计上全面实现了党内监督和国家监察的有机统一。纪委监委合署办公,一方面使监督对象增加,所有行使公权力的公职人员都在监督范围内。另一方面,监督范围扩大,使原来的“窄监察”变为监察全覆盖,由此纪检监察队伍的权限也更为丰富。他们在纪检监察工作中能否真正做到“秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权”,这是一项严峻考验。用好纪检监察这把“利剑”,既要靠纪委监委加强自我监督,也要勇于接受外部群众监督。因此,设立特约监察员制度可以强化对公权力的监督制约,督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限,完善权责清单制度,这为把公权力彻底关进制度的笼子提供了重要制度保障。

    特约监察员要当好人民的“裁判员”和“监督员”

    某种程度而言,特约监察员是纪检监察机关依法接受社会监督和民主监督的一面“镜子”,在推动纪检监察机关工作法治化建设过程中发挥着重要桥梁纽带和舆论引导作用。

    根据中央纪委国家监委印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》规定,特约监察员“对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督”,表明了国家监委以开放姿态主动接受外部监督。2018年12月,国家监委召开第一届特约监察员聘请会议,优选聘请50名特约监察员。自国家监委开始,全国其他省市各级纪检监察机关也相继出台“特约监察员工作办法”,聘请首批特约监察员,推动监察工作依法接受民主监督。如2019年4月,北京市监委第一届特约监察员聘请36名各界代表。6月,上海市40名各界人士受聘市监委第一届特约监察员,等等。

    全国各级监委会聘任的特约监察员构成广泛、领域多元,拥有广博专业知识和丰富实践经验。一年来他们在具体工作实践中积极履行职责,以高度政治责任感投身纪检监察工作,如对制定纪检监察法律法规及出台重大政策等提供咨询意见,积极参加各类监督检查和调查研究等工作,各项工作均取得良好社会效果,为党风廉政建设和反腐败工作作出重要贡献。2019年3月,中央纪委国家监委举办国家监委特约监察员“走进中央纪委国家监委机关”活动,33位国家监委特约监察员实地参观信访室、案件监督管理室、第六监督检查室、第十五审查调查室、案件审理室等部门,深入了解纪检监察业务工作及流程。一年多来,特约监察员充分发挥对纪检监察机关及工作人员的监督作用以及参谋咨询、桥梁纽带和舆论引导作用,帮助纪检监察机关有效行使监察权,国家监委第一届特约监察员工作实现良好开局。

    全国其他省市各级监委特约监察员也积极参与各级纪委监委组织的各项专题活动,参加各级监委组织的学习、座谈、现场观摩和调研。2019年7月,新疆自治区5名特约监察员受邀参加纪委监委“不忘初心、牢记使命”主题教育征求意见座谈会,既是听取意见建议,也是主动接受监督。一年来,自治区纪委监委累计邀请特约监察员参加了3轮全区纪检监察系统内部督查工作,参与信访接待116批次,148人次。通过融入到这些具体的工作,特约监察员能够更及时地了解掌握纪检监察机关及纪检监察干部存在的问题,进而讲真话、建诤言等。

    自新冠肺炎疫情发生以来,全国各地各级监委特约监察员充分发挥先锋模范作用,深入防控一线,履行监督职责,积极参与各地疫情防控监督工作。2020年3月4日,北京市海淀区纪委监委邀请4名特约监察员代表到相关单位检查指导疫情防控和复工复产工作推进情况,并对海淀区纪委监委的监督工作进行“再监督”,为下一步疫情防控工作提供思路和目标,如加强科技防疫、精准防疫、法治防疫、廉洁防疫等。成都市监委首届特约监察员向成都市疫情防控督查组开展工作提供决策参考,进一步提升监督的针对性和实效性。天津市纪委监委把疫情防控监督作为2020年首场重大战役。特约监察员从另一个视角审视疫情防控监督工作,积极关注疫情防控的责任落实、监督检查、执纪执法等活动,发挥好监督员、联络员、参谋员、宣传员的作用。义乌市监委特约监察员跟随市纪委监委疫情防控督查组,深入各镇街一线,到各村、各卡点、隔离点,就督查组履职是否到位、监督是否到位情况进行再监督,等等。

    当前特约监察员制度的实践困境

    任何制度都不是完美的,都要随着实践发展而不断丰富和完善。从特约监察员制度实施一年来的情况看,特约监察员作为对纪检监察机关进行外部监督的一支重要力量,在履行监督职责等方面存在着一些需要解决的问题。

    在实践中摆脱“花瓶摆设”,充分发挥特约监察员队伍专业技术才能。要使特约监察员真正专注服务于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的大局,着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用,着力发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用,在实践中需要对特约监察员深入加强宣传教育,着力提升他们的政治站位。特约监察员选聘范围广泛,其中很大一部分是来自于社会各界的专家学者,如何让他们的专业知识为加强和改进纪检监察工作提供实质性帮助,在监督过程中使监察委员会和特约监察员共同发力,这还需要在实践中深入探索。

    实质性提升特约监察员监督力度,加强特约监察员队伍的专职化建设。根据《国家监察委员会特约监察员工作办法》相关规定,当前特约监察员是以兼职形式履行监督、咨询等相关职责,他们不脱离本职工作岗位,工资、奖金、福利待遇由所在单位负责。所以,特约监察员如何科学、合理、恰当地处理好“本职工作”与“兼职工作”的关系,以充沛精力和时间投入纪检监察工作,这在实践中需要找到“平衡点”。从长远来看,应该建设一支专职化特约监察员队伍,或者至少在特约监察员队伍中保证一定比例的专职工作人员,才能保证特约监察员充分行使他们的职责和权利。

    加强相关立法工作,建立特约监察员独立专职机构。当前特约监察员的聘请任职、工作职责、权利义务和履职保障等,是依据中央纪委国家监委颁发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》,从权力架构上看特约监察员受国家监委领导,二者是“从属关系”,监察委员会是邀约者,特约监察员是应约者,监察委员会在实践中能否真正为特约监察员提供良好履职环境,直接关系到特约监察员监督作用的发挥。因此,需建立独立的特约监察员机构,专门出台正式法律法规来规范这一制度,为特约监察员制度的运行营造良好司法环境和社会环境。如特约监察员机构由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会及其常委会负责,受它监督。这使特约监察员和监察委员会成为权力平行的独立的专职机构,有利于保证其独立的工作程序和独立的经费保障机制等,从而更好地为国家监察体制改革保驾护航。

    助推新时代特约监察员制度高质量发展

    特约监察员制度建设是一项非常复杂的系统工程,需考虑各个方面的综合影响因素,结合当前监察体制改革实际进一步优化,增强监督的科学性,真正发挥出这一制度设计的优势。

    高标准严要求特约监察员高质量完成被委托工作。当前特约监察员队伍来自于中央和国家机关、各民主党派成员、无党派人士,企业、事业单位和社会团体代表,专家学者,媒体和文艺工作者等领域,政治业务素质高,具有非常广泛的群众基础和较高的社会声望,他们是兼职,没有思想负担。需对其进行高标准严要求管理,发挥他们广博专业知识的优势,保证其提出客观中肯的意见和建议。国家监委需要从政治和战略高度加强特约监察员队伍建设,坚持原则不动摇,帮助他们深化对监督工作重要性和必要性的认识,使他们有较强的责任心,能够把履行好对纪检监察机关监督的职责当作一项政治性很强的工作来对待,以高度政治责任感投入到这项特殊而又神圣的工作中,真正成为做好国家监察工作的有力帮手,更好发挥监督员、参谋员和引导员作用,最终使纪检监察机关的监察权能够高效、精准的运转和实施。此外,监委还要严格对特约监察员进行动态管理和考核,及时发现问题,促进特约监察员严格兑现履职承诺。同时,还需要求他们在本职工作中作好廉政勤政的表率。

    提升特约监察员监督工作的建设性。特约监察员队伍具有业务水平高、实践经验丰富等优势,如何有效发挥这支特殊队伍的优势是需要深入思考的问题。在实际工作中,特约监察员不仅仅起到“传声筒”和“监督员”的作用,更要在具体工作中“出实招”,积极发表建设性意见,及时精准地向国家监委建言献策,以弥补纪委监委“当局者”对监察体制改革中个别问题的认识盲区。民主监督是一项严肃的、负责的政党行为,因此,需要特约监察员队伍在针对具体问题知实情、讲实话基础上,及时对发现的问题进行客观分析和研究,以高度责任感提出切实可行的合理建议。特约监察员的民主监督是一项严肃的法定职责,他们的建言献策不是感性的而是科学的和理性的,这也是衡量特约监察员是否合格的重要尺度。

    搭建形式多样的活动平台,创新工作机制。要更好发挥特约监察员在实际工作中的参谋咨询和桥梁纽带作用,纪委监委要创新工作机制,积极为他们搭建监督平台,为他们充分履职创造条件。在纪检监察的实际工作中,要充分保证特约监察员列席重要会议,参与重大事项的监督检查,积极组织他们参与接访工作,将人民群众的意见建议及时反馈给中央纪委国家监委,帮助纪检监察机关更精准更有效行使监察权,助推纪检监察工作高质量发展。鉴于当前的制度设计,特约监察员在工作形式上属于兼职,同专职的监察委员会之间在实际工作中存在一定距离。为此,要缩短监督者同被监督者之间的距离,以实现对被监督者监督。为此,“监察委员会要为特约监察员依法开展对监察机关及其工作人员监督等工作提供必要的工作条件和便利”,组织特约监察员“列席国家监察委员会组织的有关会议,参加国家监察委员会组织的有关业务培训”,通过有效搭建多渠道交流平台,推进特约监察员监督工作的常态化和科学化。

    纪检监察机关要增强被监督意识,更好地科学执政、依法执政。当代民主政治体制下,权力是要受到监督和制约的。只有这样,才能更好地行使宪法和法律赋予的权力。增强被监督意识,就是在履行纪检监察职责时应具有的责任心和原则性。纪检监察机构当前处在正风肃纪反腐的前沿阵地,存在着被腐蚀、被“围猎”的危险。这一特殊机构在实际工作中要增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,在不断强化自我监督的同时,积极为特约监察员创造工作条件,勇于接受和主动配合包括特约监察员在内的外部监督,以保证自己更好的科学执政和依法执政。要意识到实施特约监察员制度目的是为了更好地改进纪检监察工作,使纪检监察工作人员在党风廉政建设中更好地发挥模范带头作用。

    此外,要助推新时代特约监察员制度高质量发展,还要加强横向和纵向层面的沟通和联系。例如,受聘于全国各地不同层级的特约监察员和受聘于同一层级的特约监察员之间,应该建立广阔的联系网络,网络成员间相互配合支持,以更好地将党内监督与民主监督、社会监督相结合,使“网格化”的各类监督协助纪检监察机关始终沿着党和人民确定的方向前进。

    【注:本文系北京高校思想政治理论课高精尖创新中心重点项目“新时代中国特色政党治理体系整体构建及协同优化研究”(项目编号:19GJJB018)阶段性成果】

    本文转载自《人民论坛》2020年第8月下

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